Unia Europejska od Maastricht do Lizbony. Polityczne aspekty aktywności

WSTĘP

Przyjęty w grudniu 1991 r. w Maastricht przez Radę Europejską Traktat o Unii

Europejskiej, który podpisany został 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada

1993 r., inaugurując tym samym nową fazę w rozwoju integracji europejskiej.

Zakończenie zimnej wojny postawiło wobec Wspólnot Europejskich nowe wyzwania.

Państwa członkowskie w końcu uznały, że nadszedł czas na rozpoczęcie

procesu stopniowego ,,przekształcania całości stosunków między państwami

członkowskimi w Unię Europejską”. Nowy traktat przewidywał strukturę Unii

złożoną z trzech filarów, a w jej ramach unię gospodarczą i walutową oraz unię

polityczną. Według traktatu Unia Europejska opierała się na Wspólnotach Europejskich

oraz na uzupełniającej je polityce w różnych dziedzinach i formach

współpracy. Unia Europejska nie zastąpiła Wspólnot, które utworzyły I filar jej

działalności. II filar stanowiła Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa,

a III polityka w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Demokratyczna transformacja w krajach Europy Środkowej spowodowała, że

powstały polityczne warunki do rozszerzenia Wspólnot Europejskich o te kraje,

które były żywotnie zainteresowane członkostwem we Wspólnotach, a następnie

w powstałej już Unii Europejskiej. Państwa członkowskie Wspólnot nie

kwestionując potrzeby rozszerzenia na Wschód uznały, że powinno ono być poprzedzone

pogłębieniem integracji, tak aby przygotować strukturę instytucjonalną

Wspólnot do działania przy zwiększonej liczbie państw członkowskich.

Pierwszym krokiem w kierunku rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód było

zawarcie w latach 1991–1996, z dziesięcioma krajami Europy Środkowej aspirującymi

do uczestnictwa w integracji europejskiej, układów o stowarzyszeniu.

W czerwcu 1993 r. Rada Europejska na posiedzeniu w Kopenhadze uznała, że europejskie

kraje stowarzyszone po spełnieniu określonych kryteriów politycznych

i gospodarczych, będą mogły uzyskać członkostwo w Unii Europejskiej. Data

ich akcesji zależeć miała oczywiście od wyniku rokowań akcesyjnych, ale przede

wszystkim od przeprowadzenia uprzednio w Unii Europejskiej określonych reform

instytucjonalnych.

Pierwsza reforma instytucji Unii Europejskiej dokonana w czerwcu 1997 r.

przez Radę Europejską po trwających ponad rok negocjacjach międzyrządowych

na posiedzeniu w Amsterdamie okazała się zdaniem niektórych państw członkowskich

Unii niewystarczająca, aby mogło dojść do rozszerzenia. Dopiero reformy

instytucjonalne przyjęte przez Piętnastkę trzy i pół roku później w Nicei i zapisane

w kolejnej wersji Traktatu o UE, który wszedł w życie 1 lutego 2002 r. dały

zielone światło dla rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód.

Najważniejsza zmiana, jaką zapisano w Traktacie Nicejskim dotyczyła głosowania

na zasadzie większości kwalifikowanej. Chodziło nie tylko o nowy podział

głosów ważonych, który miał obowiązywać przy podejmowaniu decyzji większością

kwalifikowaną i służyć, przy jednoczesnej zmianie składu Komisji Europejskiej,

przywróceniu właściwych proporcji sile poszczególnych państw w procesie

decyzyjnym. Zmiana dotyczyła również sposobu podejmowania decyzji. Większość

niezbędną dla podjęcia decyzji stanowiła zwykła większość państw, dysponujących

co najmniej 232 głosami ważonymi oraz reprezentujących 62% ludności

Unii. Ta najważniejsza reforma stała się, mimo wejścia traktatu w życie, przyczyną

poważnych kontrowersji i została zakwestionowana przez Francję i Niemcy.

To na wniosek obu tych państw w przyjętym przez Radę Europejską w czerwcu

2004 r. Traktacie Konstytucyjnym Unii Europejskiej zawarto zapis, że w głosowaniu

na zasadzie większości kwalifikowanej obowiązywać będzie podwójna

większość, na którą składać się będzie 55% państw reprezentujących co najmniej

65% ludności Unii. Zmiana ta pozbawiła Polskę korzyści jakie dawał jej Traktat

Nicejski, przyznając 27 głosów dla potrzeb głosowania większością kwalifikowaną,

czyli tylko o 2 głosy mniej niż każdemu z czterech największych państw

członkowskich Unii.

Zmiana dotycząca głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej nie była

jedyną, jaką wprowadzał do prawa podstawowego Unii Europejskiej projekt Traktatu

ustanawiającego Konstytucję dla Europy, przyjęty przez Radę Europejską

w czerwcu 2004 r. w Brukseli i po zredagowaniu podpisany przez przedstawicieli

25 państw członkowskich 29 października tego samego roku z obowiązkiem ratyfikacji

w każdym z tych państw. Traktat składał się z preambuły i czterech części,

podzielonych na 448 artykułów. Traktat miał zastąpić Traktat ustanawiający

Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej. Nowa Unia Europejska,

która powstałaby na podstawie traktatu, miała być sukcesorem Wspólnoty Europejskiej

i dotychczas istniejącej Unii Europejskiej.

Rokowania dotyczące tego traktatu potocznie zwanego konstytucyjnym trwały

dość długo i toczyły się najpierw w ramach Konwentu w sprawie przyszłości Europy,

a następnie na Konferencji Międzyrządowej 2003/2004 r. Konwent, w którego

skład wchodzili przedstawiciele rządów i parlamentów państw członkowskich

i kandydujących oraz Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, miał być

nową formą tworzenia prawa podstawowego Unii z udziałem przedstawicieli społeczeństwa

obywatelskiego. Był reakcją, zresztą nie w pełni udaną, na oskarżenia

o deficyt demokracji w Unii. Prace Konwentu zdominowali jednak jego przewodniczący,

Valéry Giscard d’Estaing, który próbował, w dużym stopniu z powodzeniem,

narzucić swoje poglądy uczestnikom Konwentu oraz ministrowie spraw

zagranicznych Francji i Niemiec. W ten sposób Konwent, wbrew swoim założeniom,

zaczął przypominać Konferencję Międzyrządową, zanim do niej rzeczywiście

doszło.

Przedłożenie przez przewodniczącego Konwentu pod obrady Konferencji

Międzyrządowej projektu traktatu, który nie był wynikiem konsensusu jego

uczestników i nie w pełni odzwierciedlał ich poglądy spowodowało, że wokół zapisów

w traktacie powstały na Konferencji liczne kontrowersje. Jakkolwiek głównie

Hiszpanię i Polskę oskarżano o upór i hamowanie prac Konferencji, to przygotowany

przez Konwent projekt traktatu wzbudzał niezadowolenie również innych

państw. Największe spory budziły, poza kwestią głosowania na zasadzie większości

kwalifikowanej, sprawa odmowy umieszczenia w preambule odwołania do tradycji

chrześcijańskich Europy, skład Komisji Europejskiej, prezydencja w Radzie

Ministrów oraz charakter powiązań Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony

z NATO.

Wejście w życie traktatu konstytucyjnego zależało od jego ratyfikacji przez

wszystkie 25 ówczesnych krajów członkowskich Unii, do czego jednak nie doszło.

Błędy popełnione przy jego przygotowaniu oraz zastrzeżenia wobec jego

postanowień zgłaszane w wielu krajach członkowskich, m.in. ze względu na nazwanie

projektu konstytucją, w sytuacji gdy chodziło o traktat międzynarodowy

spowodowały, że traktat konstytucyjny został odrzucony w referendum we Francji

i Holandii, a w wielu krajach nie był w ogóle poddany ratyfikacji i w efekcie nie

wszedł w życie. We Francji 29 maja 2005 r. przy udziale 69,74% uprawnionych,

54,87% głosujących opowiedziało się przeciwko traktatowi, a 45,13% za traktatem.

W Holandii 1 czerwca 2005 r. 61,6 % uczestników referendum głosowało za

odrzuceniem traktatu i tylko 38,4% za jego ratyfikacją. Traktatu Konstytucyjnego

Unii Europejskiej nie ratyfikowały więc dwa państwa członkowskie, które reprezentują

16% unijnej populacji. W sumie Traktat Konstytucyjny Unii Europejskiej

ratyfikowało trzynaście państw członkowskich: Austria, Cypr, Finlandia, Grecja,

Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Niemcy, Słowacja, Słowenia, Węgry i Włochy

traktat ratyfikowało. Tylko jedno państwo, Hiszpania, ratyfikowało w drodze

referendum. W pozostałych dziesięciu ówczesnych państwach członkowskich,

w tym w Polsce, po odrzuceniu traktatu przez Francje i Holandię w ogóle nie podjęto

procedury ratyfikacyjnej.

Traktat Konstytucyjny nie wszedł więc w życie, co było ze szkodą dla przyszłości

integracji europejskiej. Wywołało to pewien kryzys w Unii. Brak nowego

traktatu uniemożliwiał reformę instytucji, podjęcie niezbędnych decyzji na zasadzie

większości kwalifikowanej w wielu kluczowych dla Unii kwestiach, co do

których obowiązywała zasada jednomyślności, wreszcie kontynuowanie procesu

rozszerzenia Unii. Państwa, które Traktat Konstytucyjny ratyfikowały uważały, że

pozostałe państwa powinny kontynuować ratyfikację, a następnie Rada Unii zastanowi

się nad tym, jak przezwyciężyć sprzeciw Francuzów i Holendrów wobec

traktatu, nie wykluczając kolejnego referendum w tych krajach. Największą aktywność

w tym kierunku rozwijały przede wszystkim Niemcy, sprawujące prezydencję

w Unii Europejskiej w pierwszym półroczu 2007 r.

Rada Europejska na posiedzeniu 21 i 22 czerwca 2007 r. w Brukseli kończącym

prezydencję niemiecką postanowiła zwołać konferencję międzyrządową

przed końcem lipca 2007 r. i określiła jej mandat, powierzając prezydencji portugalskiej

w Unii przygotowanie projektu traktatu ,,zgodnie z zapisami mandatu”.

Rada Europejska zaleciła, aby konferencja międzyrządowa zakończyła swoje

prace jak najszybciej, a w każdym razie przed końcem 2007 r. tak, aby uzgodniony

tekst traktatu mógł być ratyfikowany przed wyborami do Parlamentu Europejskiego

w czerwcu 2009 r.

Wstępnie przyjęty przez szefów państw lub rządów 19 października 2007 r. na

spotkaniu w Lizbonie traktat zwany reformującym, podpisany został 13 grudnia

2007 r. również w Lizbonie przez szefów państw lub rządów i ministrów spraw

zagranicznych krajów członkowskich Unii. Podpisany dokument nosił nazwę

Traktat Lizboński zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający

Wspólnotę Europejską. Traktat Lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. i obejmował

dwa akty prawne: Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu

Unii Europejskiej. Oba te traktaty mają taka samą moc prawną. Na mocy przepisów

Traktatu Lizbońskiego przestała istnieć Wspólnota Europejska, której następcą

prawnym jest Unia Europejska.

Najbardziej widoczne zmiany, które znalazły się w Traktacie Lizbońskim

w porównaniu z Traktatem Nicejskim dotyczą: nadania Unii Europejskiej

osobowości prawnej i jej przekształcenia w organizację międzynarodową, systemu

podejmowania decyzji przez Radę UE, zmniejszenia liczby decyzji podejmowanych

na zasadzie jednomyślności, ustanowienia stanowiska prezydenta

Unii, Karty Praw Podstawowych, składu Komisji Europejskiej oraz składu Parlamentu

Europejskiego. Przy głosowaniu na zasadzie większości kwalifikowanej

do podjęcia decyzji wystarczy według traktatu tzw. podwójna większość, czyli

55% państw reprezentujących 65% ludności Unii. O dwadzieścia dalszych dziedzin

rozszerzono zakres spraw, w których decyzje podejmowane są większością

kwalifikowaną. Jednomyślność obowiązuje w dalszym ciągu m.in. w odniesieniu

do wspólnej polityki zagranicznej i obronnej Unii, zmiany traktatów oraz

spraw podatkowych.

Polityką zagraniczną i bezpieczeństwa Unii zajmuje się Wysoki Przedstawiciel

ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Karta Praw Podstawowych nie

jest wprawdzie włączona do Traktatu Lizbońskiego, ale ten czyni ją obowiązującym

prawem w Unii. Liczba komisarzy w Komisji Europejskiej, dzisiaj po jednym

z każdego z 27 państw członkowskich, po 2014 r. spadnie do 2/3 liczby państw,

wybieranych na zasadzie rotacji. Traktat wprowadza także zasadę, że każde państwo

członkowskie będzie miało w Parlamencie Europejskim liczbę miejsc proporcjonalną

do liczby ludności, ale nie więcej niż 96 i nie mniej niż 6. Jednakże

tym, co stanowi zupełną nowość w procesie integracji europejskiej, jest postanowienie,

że Rada Europejska wybiera na 2,5-roczną kadencję swego stałego

przewodniczącego.

Traktat Lizboński po odrzuconym Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla

Europy był kolejną próbą zakończenia procesu reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej.

Po odrzuceniu 12 czerwca 2008 r. przez Irlandczyków w referendum

Traktatu Lizbońskiego, ostatecznie w kolejnym referendum, do którego doszło

3 października 2009 r., Irlandczycy opowiedzieli się za ratyfikacją tego Traktatu.

W tej sytuacji prezydentom Polski i Republiki Czeskiej, którzy uzależniali swoje

stanowisko w sprawie ratyfikacji traktatu od ratyfikacji irlandzkiej, nie pozostało

nic innego jak złożenie podpisów pod ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego.